新年伊始，济南再次向国家中心城市发起冲击。

1月5日，济南印发了《济南建设国家中心城市指标体系》和《济南建设国家中心城市三年行动计划（2020-2022年）》。尚未获批“国家中心城市”就出台类似文件，实属罕见。

在去年到北京“求合作”、向上海“学经验”的基础上，济南又迈出了更大一步。以“国家中心城市”为目标，济南将推动建设“黄河下游城市群”，其中，将“推动济南都市圈和郑州都市圈对接合作，引领带动山东中西部地区和中原地区协同发展”。“黄河下游城市群”的概念也是首次出现在山东官方文件中。

向西与郑州“抱团”的另一面，也是向东与青岛的竞争。尽管在2017年印发的《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》中指出，支持济南、青岛二市建设国家中心城市，但在2018年山东政府工作报告中，仅提到将“提高省会城市首位度，支持青岛建设国家中心城市”。

谋划以济南为核心的黄河下游城市群，显然有助于济南提升区域辐射力和带动效应。但目前为止，郑州并未对此做出明确回应。

济南向西，能否同样迎来郑州向东？

济南的“尴尬”

济南创建国家中心城市的目标最早于2018年7月提出。在冲击国家中心城市的这几年，济南一直大动作不断。

一年前的今天，济南吞并莱芜的消息对外公布，实现了长久以来的扩容梦。其后公布2018年GDP时，济南又实现了对烟台的反超，并开启对青岛的追赶。不少人预测，到今年底，济南将有望跨过“万亿俱乐部”门槛。

事实上，作为山东省会，济南一度因首位度不够被点名批评。再早一些，2016年郑州晋级“国家中心城市”时，时任济南市委书记王文涛评价：“这对我们来说是个很大的刺激，以郑州为核心的中原城市群还包纳了山东两个市。我们再不奋起直追，很有可能形成中间塌陷。”

将济南放在更大的格局下来观察，其所在的山东半岛城市群恰好位于京津冀和长三角的中间地带。在此前获批的《山东半岛城市群发展规划（2016－2030年）》中，就将其定位为“京津冀和长三角重点联动区”。

此前，济南市委书记王忠林曾指出，京津冀与长三角之间尚没有国家中心城市，济南正处于二者之间，建议国家支持济南建设国家中心城市，填补这一战略空白，构筑形成新的战略支点。

去年，支持济南“北上”深度对接被写入山东政府工作报告中，对接央企、积极承接北京非首都功能成为济南的重点工作之一。

但跨区合作，难度可想而知。中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀分析称，位于两个城市群边缘的济南，难掩“两边都不靠”的尴尬。

此时，与距离更近、量级更为相仿的郑州合作，需要进一步提上日程。

事实上，在郑州获批“国家中心城市”后的2017年，济南党政考察团就曾先后到杭州、合肥、郑州三市考察“取经”。对于郑州，济南的心态可以从《济南日报》当时的专版刊文中略见一二。

这篇以“郑州：一个‘小弟’城市的成功逆袭”为标题的文章指出，同为省会城市的两城相似度极高，而济南更多了“副省级城市”的定位。若干年前，郑州还曾到济南学习城市管理经验。如今，风水轮流转，“小弟”逆袭成了“老师”。

郑州的需求

反观昔日“小弟”郑州，跨省与济南合作的可能性有多大？

跨越省界线，已被明确为郑州的任务之一。在2017年发布的《中原城市群发展规划》中，划定了一个以郑州为核心，覆盖河南省全境以及河北、陕西、安徽、山东部分城市。

山东的聊城、菏泽二市划定了城市群东侧边界——聊城往东正是济南，因此同时也是济南都市圈的西侧边界。

融合在所难免，在郑州升格“国家中心城市”后，提升发展能级的需求下尤为如此。2018年，郑州市统计局曾对比分析广州、成都、武汉、西安四个国家中心城市，得出结论，郑州“各项指标首位度与其他中心城市相比存在差距，部分指标差距明显”。扩大城市规模正是郑州突破自身局限的手段之一。

但往哪扩、怎么扩的问题，从很早开始就一直悬在郑州的发展决策当中。

早在2003年，河南省就曾有过关于“中原城市群经济隆起带”的构想，并提出“建设郑洛工业走廊”。但“牵手”洛阳一路向西的路走得并不顺畅——2004年，河南在“十一·五”规划中提出另一项策略：优先推动郑汴一体化发展，即向东与开封合作。

20年来，尽管不时有郑州将掉头向西，“东西再平衡”的声音出现，但事实却是东部的不断膨胀。在打造郑东新区后，郑州在2017年修规时再次提出“一主一城、两轴多心”的中心城区空间布局结构，将同样位于东侧的航空城定位为郑州“双城”之一。

中原经济发展研究院院长耿明斋曾指出，郑州西部工业虽然已经形成一定基础，但不少区域的产业仍然较为传统，升级成本较高，加上西部地理条件受限，发展成本远较东部要高。他是郑汴一体化的支持者，与他持类似观点的人认为，郑汴一体化是中原城市群建设的切入点，首先在于，其能够提升郑州作为中心城市的辐射能力。

郑州的进一步向东已在规划当中。比如，在中原城市群规划中就提到，将推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌四个东侧城市深度融合，建设现代化大都市区。而济南正与该发展方向相契合。

陈耀认为，郑州与济南存在合作的基础。鲁西和豫东北文脉相通、地缘相近，且经济联系上，河南是全国粮食主产区，山东在原材料、能源、制造业、家电等产业具有优势，有一定的互补性，今后产业转移的空间还有很大。

“建群”的可能

尽管两方合作能够带来互利共赢，但现存的障碍仍然不少。

一个例子是，尽管两市均为省会城市，且距离很近，但到2023年，第一条直连两地的高铁才会开通。在此之前，同样是乘坐高铁，济南北上360公里外的北京最快只需1个小时，但到距离类似的郑州却可能要花费3个小时，部分车次车程甚至超过4个半小时。

在不少专家看来，开通郑济高铁能够实现“多赢”。如陈耀所说，山东半岛需要与中原交通对接，沿海港口也需要更大的内陆腹地。对于济南，就是与一个区位居中、能在7、8个小时内覆盖绝大多数省份的郑州相连；而对于郑州，则是完成“米字形”轨道交通的最后一步——通过郑济高铁，郑州能够补齐东北向的高铁线路。

区域内其他城市早已迫不及待。事实上，郑济铁路的走向曾经历多轮博弈，线路也进行过多次确认，原因在于，其走向如何，将关乎聊城等多座城市能否进入“高铁时代”。

交通连接的滞后仅仅是开始。对于济南新提出的“黄河下游城市群”，如何能够从构想转变成事实上的市场需求，还尚需时日。

目前来看，两城之间的城市存在经济体量不足，合作动能较弱的问题。以今年上半年GDP为例，山东侧的聊城、德州分别位于省内倒数第5、第6位，而河南侧的濮阳、开封两市同样位于省内倒数第5、第6位。

而济南此番提出的“黄河下游城市群”，则是在已经有诸多城市群规划的黄河中下游流域再增一个新的合作区域。

就在不久前，中央财经委员会第六次会议上，特别提及沿黄地区中心城市及城市群，其中包括兰州-西宁城市群、黄河“几”字弯都市圈、西安、郑州两个国家中心城市以及山东半岛城市群。

与其相比，“黄河下游城市群”基础更为薄弱，但无论如何，对于济南来说，这是一个新的思路。陈耀认为，济南向西，能够引进西部要素资源、人口和农产品，推进中心城市之间的交流，这事实上是开了一个大的“口子”。

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